解读《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》

解读《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
2008年5月1日《政府信息公开条例》颁布，学界认为这是中国走向政府透明化的重要一步，民众对此也是心潮澎湃。短短三年多来，对政府信息不公开之诉如滔滔江水，绵延不绝。但现实总是最能教育人，曾有人就此类讼诉做过统计，自该条例施行之后的三年，民众告赢政府且政府最终能履行法庭判决的不足1%。
对民众公开信息的大门被两个门神紧紧把持着。一个门神属于政府，他牢牢把持着究竟哪些信息属于可公开范围的解释权，另一个门神属于法院，仅行政诉讼法中对起诉主体资格的要求，就足以让大多数监督政府的公民在政府与法院之间折返，看不到终点。现在，这两个铁壁终于被凿穿了。
最高人民法院日前公布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下全文简称“司法解释”），旨在明确法院对政府信息公开行政案件的处理原则，这种司法“倒逼”的力量，让信息公开完全取决于行政机关的自我意识进行意愿性选择成为过去。如今，法律的“补丁”已经打好，包括国土资源管理部门在内的行政机关在处理信息公开申请时该如何应对？为此，《法制周刊》编辑部特别邀请了业内资深专家，结合国土资源政府信息公开相关案件进行详细的讲解，以供读者参考。
哪些案件属于应受理范围？
举例：李某的房屋列入拆迁范围，但认为补偿费标准不合理，于是当起了“钉子户”，后被依法强拆。李某目的没有达到，经某律师指点，于是把矛头指向了国土资源管理部门。拟以整理储备计划侵害了其合法权益的为由，向人民法院起诉国土资源管理部门。其间，某县国土资源局收到李某申请，要求其提供由市国土资源局制发的涉及其房屋坐落地地块的土地整理储备计划。某县国土资源局依据《政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”的规定，告之李某该信息不属于县国土资源局制作，应当到市局申请公开。但李某坚持认为，县国土资源局是市局的下属机关，有义务提供。于是向人民法院起诉县国土资源局，要求其履行公开义务。
在上述情况下，李某提起的行政诉讼，人民法院是否应当受理呢？
按照司法解释第一条的规定，人民法院应当受理的诉讼案件范围有五个方面：向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。同时，该条还规定，公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。
李某要求县国土资源局提供土地整理储备计划，县国土资源局拒绝提供，那么，李某只要认为县国土资源局在政府信息公开工作中的行为侵犯了其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，人民法院就应当按照司法解释第一条的规定予以受理。当然，按照司法解释第十二条的规定，就本案来说，依法不属于公开的信息，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求，李某的诉讼案件即使能够受理，其请求也并不能够获得法院支持。
不主动履行公开义务怎么办？
举例：王某所在的县经常发生地质灾害。今年的雨季又到了，王某却发现县国土资源局并未像往年一样向社会公布地质灾害防治预案。于是，王某以县国土资源局未主动履行政府信息公开义务为名，向县人民法院提起行政诉讼，要求判令县国土资源局依法履行公开义务。人民法院接到起诉状后，告知当事人应当先向县国土资源局申请获取相关政府信息，对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院起诉。
人民法院的做法是否正确呢？让我们来分析一下。
按照《政府信息公开条例》第九条的规定，政府信息公开范围包括两类，一类是主动公开的信息，包括四个方面：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
另一类是依申请公开的信息，即公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
对于依法申请公开的信息，行政机关拒绝履行公开义务的，当事人自然可以依法提起行政诉讼，但对于主动公开的政府信息，若行政机关没有履行主动公开政府信息的义务，能不能直接到法院提起行政诉讼呢？司法解释第三条规定了一种转换方式，即应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，再向人民法院提起诉讼。之所以作出这样的规定，主要是考虑了主动公开政府信息的行为并不是针对某个特定的个体作出，因此这种行为本身具有抽象行政行为的特征，这种诉讼也具有公益诉讼的性质，人民法院对此受理尚没有行政诉讼法上的依据。另外，在行政机关不履行主动公开政府信息义务的情况下，《政府信息公开条例》规定了可以向行政机关申请公开，司法解释规定不能直接起诉，并不代表不能得到救济。
政府公报属于公开范围吗？
举例：张某听说某市国土资源局拟定的《土地利用总体规划（草案）》正在征求公众意见，于是找到市国土资源局，要求提供刊发该土地利用总体规划（草案）的政府公报原件。由于该局该期政府公报原件所剩不多，于是为其提供了一份复印件。张某不满，向某中级人民法院起诉，要求确认市国土资源局的行为违法，并要求市国土资源局为其提供政府公报原件。
张某对市国土资源局的行为不服提起诉讼，人民法院是不应当受理呢？答案是否定的。
司法解释第二条的规定，公民、法人或者其他组织对下列四种行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。
具体到本案，张某要求提供的政府公报与报刊、杂志、书籍一样，只是政府信息的载体，并不是政府信息本身，不属于《政府信息公开条例》第九条、第十条规定的政府信息公开范围。何况政府公报是由市政府出版的，并不属于市国土资源局印制，按照司法解释第二条第（二）项，人民法院不应当受理。
已归档的信息应否公开？
举例：2007年，因修建城际铁路以及县城规划建设需要，某县张各庄村的大部分土地被征收为国有。村民因对补偿标准不满意曾多次上访。后来，该村部分村民到县国土资源局，要求提供该村征地批复的相关信息，县国土资源局以该信息已经存档为由拒绝提供。
县国土资源局的做法是否正确呢？答案是否定的。
实践中，对于已经归档的信息是否适用《政府信息公开条例》存在争议，有人认为，信息既然已经归档，那么应当按照《档案法》规定执行。也有人认为，归档信息若仍然保存于本单位，也应当适用条例。为了解决这个问题，司法解释第七条作了这样的规定：“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”将已经移交各级国家档案馆的信息与仍然存放在被告单位档案机构的信息加以区分，意味着行政机关有权力或者说有义务依照条例的规定处理由其档案机构保存的政府信息的公开问题。
按照司法解释第七条，本案当中涉及的土地征收信息虽然已经归档，但若是由其内设的档案机构保存，应当适用条例的规定。因该村村民与征地行为之间存在利害关系，也就是说该村村民是征收行为的利害关系人，县国土资源局有义务提供相关信息。
举证责任如何分配？
举例：曹某居住在老城里，其房屋坐落地块被纳入土地储备计划，并实施了拆迁。后来，该地块由市国土资源局出让。曹某一直对拆迁补偿有异议，在对土地储备计划提起诉讼败诉后，仍然不服，于是拟对出让土地行为提起诉讼。曹某委托某律师到市国土资源局，要求提供该地块出让结果等相关信息。市国土资源局以不属于公开信息以及曹某不是利害关系人为由，拒绝向其提供相关信息。曹某不服，到人民法院提起诉讼，要求判决市国土资源局提供相关政府信息。庭审中，人民法院要求市国土资源局就拒绝提供政府信息说明理由。
在司法解释中，举证责任到底是如何分配的？人民法院要求市国土资源局说明理由是否符合规定？
现实生活中，私权利相对于公权力来说往往处于弱势，在政府信息的获得方面，这种不对称更加明显。考虑到这种现状，司法解释第五条有关证据内容的规定，明显向行政相对一方即弱方倾斜，以求得实质上的平衡。例如：根据该条第一款的规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。第二款规定，因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明。第三款规定，被告拒绝更正与原告相关的政府信息记录的，应当对拒绝的理由进行举证和说明。第四款规定，被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。
当然，按照《行政诉讼法》规定的举证责任分配原则，原告也应当就一些事项承担说明义务，比如：根据司法解释第五条第六款的规定，被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明；第七款规定，原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。此外，考虑到政府信息中的国家秘密有特殊的定密程序和审查权限，司法解释第五条第四款规定，被告能够证明政府信息涉及国家秘密，请求在诉讼中不予提交的，人民法院应当准许。这也是符合国际通行做法的。
本案中，出让行为是在整理储备、拆迁行为之后，曹某可以就整理储备、拆迁行为分别提起行政诉讼，而在该地块被征储后，对该地块的出让行为，与曹某之间已无事实和法律上的利害关系，因此，要求公开出让信息并无法律依据。但按照司法解释第五条“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证”的规定，人民法院要求市国土资源局提供证据并说明理由是合法的。
什么是“视情采取适当审理方式”？
举例：葛某是一家私企老板，与某企业是市场竞争对手。为了解对手投资情况，葛某要求某县国土资源局提供有关该企业竞标的一些材料，被县国土资源局拒绝。葛某不服，向县人民法院提起行政诉讼，人民法院以涉及企业商业秘密为由，采取了不公开审理方式。
法院为什么采取了不公开审理方式，这种做法是否符合法律规定呢？答案是肯定的。
根据《行政诉讼法》第四十五条的规定，人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。根据《政府信息公开条例》第十四条的规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
根据上述法律法规，司法解释在第六条作了下列规定，“人民法院审理政府信息公开行政案件，应当视情采取适当的审理方式，以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。”
其实，本案诉讼所要解决的是政府信息能不能公开的问题，所以，在法院最后作出裁判前，都是假定不能公开的，因此是不能允许当事人像在其他案件当中查阅卷宗、交换证据那样自由查阅政府信息的，否则诉讼也就不用往下进行了。国外有所谓“不公开单方审理”的规定，考虑到我国的实际情况，司法解释没有采用这种提法，而是规定：人民法院审理政府信息公开行政案件，应当视情采取适当的审理方式，以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。由于政府信息含有企业商业秘密，因此人民法院采取了不公开审理方式，这种做法是符合法律规定的。
具体被告怎样确定？
举例：某市国土资源局征收的一宗土地用于军事用途，李某不服征收决定准备提起行政诉讼。为搜集相关证据，李某委托律师到市国土资源局要求提供有关批准征收的文件。市国土资源局经审查后，认为批准征收的行为是市政府并且涉及保密问题，于是分别请示市政府和市保密办，市政府和保密办均不同意公开该信息，并函复了市国土资源局。市国土资源局以此为由拒绝提供该信息。李某对此不服，到人民法院分别起诉市政府和保密办。
李某状告市政府和保密办的诉讼，人民法院是否会受理呢？答案是否定的。
按照司法解释第四条的规定，确定被告资格的依据有三个方面：公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以作出答复的机关为被告；逾期未作出答复的，以受理申请的机关为被告。公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行政行为不服提起诉讼的，以公开该政府信息的机关为被告。公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的，以该组织为被告。有下列情形之一的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告：政府信息公开与否的答复依法报经有权机关批准的；政府信息是否可以公开系由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定的；行政机关在公开政府信息前与有关行政机关进行沟通、确认的。
在本案中，李某对市国土资源局的答复不服，理应按照第四条第（一）项的规定，以出具不提供政府信息的市国土资源局为被告，如果以市政府和保密办未批准进而以其为被告提起诉讼，显然与司法解释第四条存在矛盾，因此人民法院不应受理。