【泰维原创】土地发展权与足额补偿权之比较

在我国经济发展过程中，由于推动经济发展的外来因素逐渐乏力，因此以房地产为龙头拉动经济发展的现象就应运而生，出现了土地财政这一现象，这是一种将土地的剩余价值榨取干净以贴补政府发展GDP的做法，土地财政模式是中国特色城镇化当中最具特色的，土地的增值收益基本上归政府所有，用于城市基础设施和公共服务。近十多年来，中国城镇化的最大特点就是以土地财政、土地金融推动了城市建设大跃进。
但作为法律人，从社会均衡发展考虑，从贫富分化担忧考虑，从法律对社会的调解作用考虑，我们担心这是一种竭泽而渔的做法，以长远的眼光来看，这是埋在中国经济深处的一个巨大隐患，因为经济的发展并不能改变失地农民的处境，反而使其陷入更加困顿的状态，如果整天处于维权奔走之中，不仅没有精力创造更大的价值，而且给社会造成一种崩箭于弦的紧张状态，可能会加剧社会的不和谐因素。因此这两种附加在土地上的权利是对土地困局的一道曙光。
一、概念之析
1、土地发展权是土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权。它既可以与土地所有权合为一体，由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可以单独支配，它是土地处分权中最重要的权利。土地发展权包括：农地变更为非农用地的发展权或称之为农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。
2、足额补偿权是指因征收征用行为而遭受损失的原权利人所享有的要求国家给予足额补偿的权利。依物权法42条，足额补偿权利人仅限于因征收集体所有的土地而遭受损失的原权利人。以征收对象的不同而决定其存在范围违背了物权平等保护的原则，足额补偿应适用于一切征收补偿场合。因此，足额补偿权的权利主体具体包括：不动产的所有权人、用益物权人、担保物权人。
二、理论研究进展
1、土地发展权的提法在我国目前还仅限于理论界，在实践中并未作为一个明确的概念使用。土地所有权可以买卖、土地使用权可以转移，但是土地所有者和使用者都不能随意变更土地发展权。如果土地所有者要改变土地用途或增加土地使用集约度，必须支付一定的代价去换取这种权益。
2、足额补偿权在性质上应属物权保护的范畴。足额补偿请求权因征收而产生，征收在物权法的体系中应属于物权消灭制度。这种物权的消灭不是基于权利人自由意思表示，而是国家单方的征收决定。征收是有偿的交换关系，但出于保障社会公共利益的正当理由，征收补偿不适用于合同制度。因此以物权消灭为对价的补偿权，实际上是对原物权灭失的事后保护。
三、权利指向之区别
1、我国现行国有土地使用权出让过程成中，其土地使用出让金在性质上是地租。“地租是土地使用权的价格——对于土地所有者来说,地租是出售一定时期的土地使用权所收取的价格,其经济实质是土地所有权在经济上的实现；对于土地使用者来说,地租是购买一定时期的土地使用权所付出的价格”。因此，土地使用权出让金只是一定年限土地使用权的对价,而不是土地发展权的对价。
2、足额补偿权义务人是政府。用科学的法律关系理论来观察征收行为，可以明确征收关系主体：政府和被征收人。征收之后具体使用人不是补偿的义务人，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一次明确了房屋征收补偿义务人为政府。足额补偿权在性质上应属物权保护的范畴。足额补偿请求权因征收而产生，征收在物权法的体系中应属于物权消灭制度。这种物权的消灭不是基于权利人自由意思表示，而是国家单方的征收决定。征收是有偿的交换关系，但出于保障社会公共利益的正当理由，征收补偿不适用于合同制度。因此以物权消灭为对价的补偿权，实际上是对原物权灭失的事后保护。
四、理论基础
1、关于土地发展权的理论基础，土地权利人改善土地的物理、化学、地质性状，改善基础设施，增加附属物，由此带来的土地增值，属于自力增值。自力增值的成果，因土地权利人投资投劳获得，当然应当由他们享有。土地的外力增值则是非因土地权利人直接投资投劳而获得的增值，它通常由于社会性投资产生了外部性后果。社会性投资包括交通、通讯、环保、能源等基础设施的建设，商场、银行、工厂等工商业投资的发展，医院、学校等公共事业设施的健全。土地用途改变带来的增值，也属于外力增值。土地的外力增值基本上是国家、政府、公私单位长期投资积累的成果，是社会大众共同努力的结果，而与土地权利人的努力关系甚微。外力增值对于农业生产的作用，通常微不足道；也就是说，农业用地的外力增值空间很小。
我国城郊农村的土地增值主要是外力增值。城郊农村的土地作为耕地时，社会性投资的作用微不足道，对土地价格的影响极其微弱。只有当土地被征收“农转非”之后，社会性投资的作用凸显，土地才有了巨大升值空间。这种升值属于外力增值，其投资来源于整个社会，因此增值应当归全社会所有，而不应当由原土地权利人独占，如此方符合“谁投资谁收益”原则。目前，一些地方立法界定了户外广告发布权，并将其划定归属于政府，其理论依据即与此类似的“谁投资谁收益”原则：户外广告效应源于城市巨大的车流、人流，正是由于政府在道路、公园、体育场馆等基础设施的建设和维护上投入了大量前期成本，才有了现代城市车水马龙的繁荣场面，从而为广告效应和广告价值的产生提供了基础。但上述权利的实现，未来的发展趋势应当是还之于民，给老百姓以
2、关于征收足额补偿的理论依据，理论界一种学说获得了大多数人的认可和支持，即特别牺牲说，该说认为任何财产权的行使都负有一定范围的社会义务，超出相应的义务便是权利人对社会所做出的特别牺牲，此说符合征收补偿的本质特征，对被征收人特别牺牲给予足额充分补偿。补偿既包括对既得权的补偿也包括对可预见的收益的补偿，既补偿直接损失亦补偿间接损失。随着我国进入建设型社会，城市改造步伐的加快，不动产征收已成社会常态。《物权法》增加了征收的目的性条件，首次明确了被征收人的足额补偿权。除此之外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定共同构成了我国征收补偿制度的法律规范体系。
五、两种权利的协同实现
土地发展权和足额补偿权，这两种权利的实现是切实保护私有财产权和法治发展的时代要求。真正使这两种权利协同实现，应尽快解决规范层面的原则缺失与规则缺位问题，树立对国家、集体土地所有权、农民土地财产权进行平等保护理念。明确足额补偿原则、扩大补偿范围和完善补偿程序与救济途径，都指向一个共同目标：借助于足额补偿这个有效的调节器，以在国家征收权实现与民众财产权保护之间建立起动态的平衡关系。
这两种权利是对失地农民的一种保障，如果政府可以做到让利于民，则中国经济在平稳着陆的同时，也真正实现了民心向好，社会一片和谐，愿耕者有其田，失田者有其业。