【泰维原创】关于行政机关负责人不出庭应诉现象的应对策略

       1989年浙江省苍南县县长黄德余代表苍南县人民政府出庭参加诉讼，行政机关负责人出庭应诉行为就此产生。如今，新《行政诉讼法》首次以法律条文的形式将行政机关负责人出庭应诉制度进行了确立，这对于推动我国法治进程具有重大意义。

       行政机关负责人出庭应诉，首先，有助于了解“官民纠纷”的焦点，有利于化解、解决矛盾纠纷，杜绝问题反复出现、久拖不决的情形出现；其次，直面人民群众，听取意见建议，有助于增强行政机关负责人的法治观念，提高执政能力；最后，行政机关负责人出庭应诉，彰显法律面前人人平等，体现出对司法审判机关以及对法律的尊重，一定程度上有利于扭转行政权力对司法审判过度干预的局面，减轻审判压力，有利于维护司法公正和审判中立原则。

       但是从去年新行政诉讼法施行至今，这一制度存在的弊端也逐渐显现出来。实务中，行政机关作为被告的案件开庭审理时，行政机关负责人出庭应诉的比例很低。这主要的原因是缺少有效的监督机制以及相应的救济途径。

       目前，对于行政机关负责人以各种理由或者无理由拒绝出庭应诉的情况，法院方面一般不会严格审查，不管请假理由是否具体明确，也不会对其不出庭应诉理由的真实性进行核查，最常见的做法是只要提供因故不出庭的说明法院都会认可。至于提起行政诉讼的当事人，对于行政机关负责人拒绝出庭应诉的情况，则显得更加无计可施。如向被诉行政机关申请开庭当日行政负责人的日程安排，则被告知因不属信息公开范畴不予公开；如针对其不出庭应诉向上级机关申请行政复议或者是直接向人民法院提起诉讼，则会被告知因不属受理范围不予受理；如向其上级机关进行控告、投诉，多数会石沉大海，没有任何处理结果。

       行政机关负责人出庭应诉制度作为新《行政诉讼法》的一项基本原则，这说明在行政诉讼中，行政机关负责人出庭应诉是原则，不出庭是例外，并且行政机关负责人在确实不能出庭应诉时，必须委托相应的工作人员出庭应诉。但是就目前的实务操作来看，因缺乏有效的监督机制和救济途径，使得这一制度的设立和施行偏于形式化，未起到该有的作用和效果，一定程度上甚至加剧了“官民”矛盾，破坏了诉讼主体地位的平等性原则。

       笔者认为，行政机关负责人出庭应诉制度既已写入法律，其作为被诉行政机关的一项诉讼义务，行政机关应当最大限度的遵守和执行，如其肆意推诿、明目张胆拒绝履行，而此时又无有效的监督救济途径，那该项制度则形同虚设，法律也将变为一纸空文。所以，要彻底的贯彻落实行政机关负责人出庭应诉制度，使其发挥正面的促进作用，还需要建立与之配套的监督机制。

       从预防监督方面来讲。首先，对于被诉行政机关负责人确实无法出庭应诉的情况，应当设立严格的审查制度，例如对于行政机关给出的其负责人无法到庭的原因理由，应当责令其提交具体明确并附有证据的证明，并且对于虚假的情况要建立相应的惩罚机制；其次，对于被诉行政机关负责人未出庭时间的工作日程安排应当纳入政府信息公开的范畴，以利于公众的监督核查；最后，对于行政机关负责人是否出庭应诉以及出庭应诉的次数、效果可考虑计入行政机关的考核机制，以起到监督、激励的效果。

       从救济途径来看。关于行政机关负责人拒绝出庭应诉是否可诉，值得商榷。最高人民法院印发的《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》的通知第三项：人民法院要依法积极受理新类型行政案件，对新类型案件拿不准的，应当在法定期间先予立案，必要时请示上级人民法院，不得随意作出不予受理决定。可见，对于新类型的行政案件，根据最高院发布的文件精神，不宜全盘否定，相反，要积极受理。对于行政机关负责人拒绝出庭应诉引发的行政诉讼，目前法院的操作基本上是不予受理，所以，在今后的法律修正或者是司法解释上，可以考虑作出明确的规定来设立相应的监督机制，开辟救济途径。另外，在行政复议以及上级机关的监管等方面也可作出相应的规定与之配套，使得行政机关负责人出庭应诉制度得到真正的施行，发挥出其应有的积极作用。

       行政机关负责人出庭应诉制度的推行是行政机关执政为民的试金石，也是法治建设的风向标。如能进行有效的贯彻实施，必将对我国的法治建设以及化解行政争议起到巨大的促进作用。