公益诉讼调查核实程序有待完善

公益诉讼调查核实程序有待完善
公益诉讼制度中检察机关的调查核实权，是指检察机关对提起的公益诉讼案件，为查明案情、收集证据等依法定程序进行的专门活动和依法采取的有关措施。调查核实是提起公益诉讼的必要前提和保障。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（下称《办法》）对检察机关调查核实权的手段作出了严格的限定，但是关于其原则、范围及程序的规定还较为模糊，具体操作层面面临诸多困境，可能会影响检察机关提起公益诉讼制度的效果。
 
　　公益诉讼中调查核实面临的问题
 
　　在公益诉讼案件中，检察机关进行调查核实存在以下问题：
 
　　法律规定范围不明确，调查核实权行使边界难以确定。《办法》第6条规定赋予检察机关可以对污染环境、食品药品安全领域侵害消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，采取调阅、复制有关行政执法卷宗等七种方式调查核实的权力；第33条赋予检察机关对行政机关违法行使职权或者不作为进行调查核实的权力。但是，上述规定的范围均比较抽象，调查核实权的具体内容难以界定。
 
　　程序性保障措施缺乏，导致调查核实权不具有刚性法律强制力。《办法》规定，检察机关调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合。但是对于不予配合的情形，并未提供救济性保障措施，这样的规定缺乏刚性。实践也证明，在利益博弈较为尖锐的公益诉讼中，检察机关难以通过检察建议的方式有效破解行政机关不予配合的难题。
 
　　民行检察人员不适应公益诉讼证据广泛性、专业性等要求，实际调查核实工作存在困难。公益诉讼案件所需证据专业性强、涉及面广，调查核实获取证据的难度较大。当前，民行检察队伍人员少，业务能力尚不能完全适应调查核实需要，相关工作开展难度非常大。
 
　　调查核实手段单一，难以充分发挥作用。在基层民事行政检察工作中，调查核实手段比较简单，主要是通过调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员进行，采取委托鉴定、评估、审计和收集书证、物证、视听资料等方式的数量较少，难以充分发挥调查核实权的作用。对《办法》赋予的勘验物证、现场和咨询专业人员、相关部门或者行业协会等调查核实手段，在实践中运用难度较大。
 
　　公益诉讼中调查核实程序和机制完善对策
 
　　为解决上述问题，应从以下几方面采取措施：
 
　　依法及时启动调查核实程序。一是及时启动。检察机关作为专门的法律监督者，认为具有提起公益诉讼的必要，需要进行调查核实工作的，应及时启动相关调查核实程序。二是适时启动。检察机关提起行政公益诉讼前，应当先向相关行政机关送达整改通知书或检察建议书，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责，为掌握客观情况，向相关行政机关下达整改通知书或检察建议书，检察机关也可因案情需要适时启动调查核实权。
 
　　增强办案力量和办案素能。一是加强民事行政检察人员配备，补充人员。各级检察机关都应当提高对民事行政检察工作的重视程度，将民事行政检察工作作为检察工作新的着力点，公益诉讼属于新增业务，工作难度和强度都较大，要为民行检察部门配齐、配强人员，尤其是基层检察院更要加强人员配备。二是加强对民行检察人员专业培训。由于环境保护、国土资源等领域专业性强，各级检察机关在开展公益诉讼过程中，要注重加强对上述领域专业知识的学习，通过邀请专门执法人员、相关专家授课、实地调研等多种方式，提升民行检察人员知识储备。三是探索开展形成专门保护机构。比如，贵州省检察机关成立多个生态环境保护部门，通过对生态案件的专门化办理，实现生态环境的司法专业化保护。
 
　　注重指导协助。公益诉讼中，调查核实相关证据需要耗费较多的司法资源，若单纯地依靠某个基层检察院，存在一定难度。实践中，可以采取市级检察院主导、基层检察院配合的方式，这样有利于整合检察资源，若是涉及跨区域的环境污染等公益诉讼，必要时还可以商请其他检察院进行协助。由于《办法》规定检察机关提起的行政公益诉讼案件由行政机关所在地的基层检察院管辖，所以行政公益诉讼中检察机关调查核实程序的启动主体最低一级应该为基层检察机关。同时，基层检察院对于难以解决的问题，可以及时请示上级检察机关，积极寻求上级检察机关的指导和帮助。
 
　　细化操作规程。检察机关在公益诉讼过程中行使调查核实权时可以参照民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定，检察机关在公益诉讼中应该进一步细化调查核实办法，围绕起诉、违法行为、损害后果、因果关系涉及的相关证据和案情进行调查核实，使调查核实办法具有可操作性。
 
　　关于完善调查核实程序的具体措施。一是建立同步录音录像制度。为防止滥用调查核实权影响相对主体权利，应该考虑在勘验物证、现场、询问违法行为人、证人等情形时，实行同步录音录像，客观真实地记录调查核实的活动。二是建立专家库。可以探索由市级检察院统一聘请环境保护、国土资源监管、财会、审计、食品药品安全监管等方面的专业人员，建立专家库，帮助检察机关解决专业难题，具备条件的县区检察院也可以成立专家人员库，为开展公益诉讼提供专业支持。
 
　　关于相关机制的构建。一是加强检察机关一体化办案机制建设。一方面要加强与上级检察院的沟通协调，在公益诉讼过程中调查取证遇到困难时，积极寻求上级检察院的支持和指导，实现调查资源的上下联动。另一方面，要牢固树立全院“一盘棋”意识，加强检察机关内部侦监、公诉、控申检察、民行检察、反贪、反渎等部门间的沟通协调，结合各自职能定位，发挥各个部门的职能优势，形成一支复合型的调查队伍。二是与相关部门建立外部协作机制。负有环境监管职责的环保等部门在专业技术、设备等方面具有优势，是保护环境公共利益的主要力量。检察机关可以重点完善与环保、国土、林业、渔业等部门的协作配合机制，以联席会议、会签文件、案件双向咨询、协助调查等方式加强沟通协调，建立健全信息共享、案情通报、案件移送制度。三是建立检察机关调查核实的救济制度。在公益诉讼中，检察机关虽然是公益诉讼人，但实质上还是代表国家行使法律监督权的司法机关，对于不配合检察院调查核实的单位和个人，有权向相关单位提出检察建议要求其配合；涉及违法犯罪的，将案件线索移送相关单位对相关责任人员追究法律责任。对于发出检察建议的，检察机关应及时了解和掌握落实、采纳情况，同时可以参照《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的规定向上级检察院备案，争取上级检察院的支持，形成调查核实的合力，从而有效保障检察机关提起公益诉讼过程中调查核实工作顺利进行。