《王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案》的理解与参照

　2016年9月19日，最高人民法院发布了指导案例69号《王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案》。为了正确理解和准确参照适用该指导性案例，现对其推选经过、裁判要点等情况予以解释、论证和说明。

　　一、推选指导意义

　　该指导案例明确了行政机关实施的程序性行政行为如果对行政相对人的实体权利义务产生了实际影响的，就属于人民法院行政诉讼受案范围。发布该案例，有利于通过司法审查加强对行政权力行使的监督，防止行政机关权力滥用，从而保护行政相对人的合法权益，促进社会和谐。

　　二、裁判要点的理解与说明

　　该指导案例的裁判要点确认：当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。上述裁判要点针对某个具体程序性行政行为是否可诉，确立了两个司法判断标准：一是该程序性行政行为侵犯了当事人的人身权、财产权，对其合法权益产生了明显的实际影响；二是该程序性行政行为作出以后，当事人无法通过提起对相关联的实体性行政行为的诉讼获得救济。只有同时具备前述两个要件，程序性行政行为才具有可诉性。以下围绕与该裁判要点相关的问题进行分析说明。

　　程序性行政行为，[1]是指行政主体“在行政程序开始或进行程序中针对程序而非就最终实体问题所为之决定或行为，其具有促进程序之进行而最终以达成实体决定之目的”。在传统行政法学理论以及以往的行政审判实践中，受到司法成熟性原则以及程序性行政行为不直接涉及相对人权利义务观念的影响，一般认为只有在后续实体性行政行为的阶段，相对人才可以针对后续实体性行政行为提起行政诉讼。此时，程序性行政行为的违法性已经被吸收到后续的实体性行政行为之中，在针对后续实体性行政行为提起的行政诉讼中，可以以前置的程序性行政行为的违法作为理由而主张后续实体性行政行为的违法性。依据上述理由，一方面没有必要对某个阶段的程序性行政行为进行司法干预；另一方面，不恰当的司法干预将影响一般行政行为合理的流程状态，可能适得其反。因此，司法审查主要应当审查实体性行政行为，而非程序性行政行为。但是，如果行政主体并未在法定、合理的期限内推进行政程序的正常进行，某环节无端中断、中止，行政程序出现不合理的迟延，并导致相对人权益无法及时得到保证，实际影响了相对人合法权益的，该情况下的程序性行政行为法律效力就应当视为独立的、现实的，而并非暂时的，就应当具备可诉性。

　　从部分国家或地区的法律规定看，对于程序性行政行为，不能单独提起行政诉讼，例外情形下方才准许。[2]例如，德国行政法院法第44条A项规定：“对于官署程序行为提起救济者，仅得对于本案实体裁决提起救济之同时为之。但官署之程序行为得强制执行或系对第三人所为之者，不在此限。”[3]我国台湾地区的“行政程序法”参酌德国的立法，在该法第174条中也作出类似规定，即“当事人或利害关系人不服行政机关关于行政程序中所为决定或处置，得于对实体决定声明不服时一并声明之。但行政机关之决定或处置得强制执行或本法或其他法规定另有规定者不在此限。”我国行政诉讼立法和司法实践一直以来对涉及程序性行政行为是否具有可诉性的问题不甚明确，但是对于判定某个具体行政行为是否可诉，行政诉讼法(1989年)第十一条第(八)项和行政诉讼法(2015年修正)第十二条第(十二)项均规定，人民法院受理公民、法人和其他组织认为“行政机关侵犯其他人身权、财产权”提起的诉讼。这表明当事人的权利是否受到实害，是判定行政行为是否可诉的一个核心要件。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》(1999年11月24日发布)第1条第2款第(6)项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”该条将无实际影响的行政行为排除在行政诉讼受案范围之外。最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》(2010年1月4日发布，以下简称《若干规定》)第3条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可程序中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉附：讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”该规定第一次对程序性行政行为可诉问题在司法解释层面作了明确，其中的通知行为就是程序性行政行为。只是该司法解释仅仅针对行政许可这一类特殊行政行为，并且也没有将如何判定程序性行政行为的可诉要件明确固定下来。综上可知，我国行政诉讼立法和司法领域，对程序性行政行为可诉性问题，同样也采用了“不可诉是原则、可诉是例外”的通行立场和观点，并以程序性行政行为是否对相对人人身、财产权利造成了实际损害和影响为核心判定标准。

　　当然，从遵循司法成熟性原则，坚持以程序性行政行为是否对相对人人身、财产权利造成实际损害和影响为判定标准，还应当同时强调，只有相对人确实无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济时，其对程序性行政行为提起的诉讼，人民法院才应当受理。正如本案例中，被告作出的工伤认定时限中止通知书尽管是工伤认定程序中的一个过程性行政行为，但该过程行为将导致原告的合法权益事实上长期乃至永久得不到依法救济，直接影响了行政相对人的合法权益，并且行政相对人也无法通过对相关的实体性行政行为提起诉讼以获得救济。在此情形下，法律应当赋予行政相对人对程序性行政行为的诉讼权利，以充分保障其权益得到有效救济。根据上述理由和判定标准，法院依法受理了该案件，并对被告作出的工伤认定时限中止通知书行为依法进行了审查。

　　执笔人：四川省高级人民法院豆晓红最高人民法院案例指导工作办公室李兵)

　　附：

　　王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案

　　(最高人民法院审判委员会讨论通过2016年9月19日发布)

　　关键词：行政诉讼；工伤认定；程序性行政行为；受理

　　裁判要点

　　当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

　　相关法条

　　行政诉讼法第十二条、第十三条

　　基本案情

　　原告王明德系王雷兵之父。王雷兵是四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司职工。2013年3月18日，王雷兵因交通事故死亡。由于王雷兵驾驶摩托车倒地翻覆的原因无法查实，四川省峨眉山市公安局交警大队于同年4月1日依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，作出乐公交认定〔2013〕第00035号道路交通事故证明。该道路交通事故证明载明：2013年3月18日，王雷兵驾驶无牌“卡迪王”二轮摩托车由峨眉山市大转盘至小转盘方向行驶。1时20分许，当该车行至省道S306线29.3KM处驶入道路右侧与隔离带边缘相擦挂，翻覆于隔离带内，造成车辆受损、王雷兵当场死亡的交通事故。

　　2013年4月10日，第三人四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司就其职工王雷兵因交通事故死亡，向被告乐山市人力资源和社会保障局申请工伤认定，并同时提交了峨眉山市公安局交警大队所作的《道路交通事故证明》等证据。被告以公安机关交通管理部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由，于当日作出乐人社工时〔2013〕05号(峨眉山市)工伤认定时限中止通知书(以下简称中止通知)，并向原告和第三人送达。

　　2013年6月24日，原告通过国内特快专递邮件方式，向被告提交了《恢复工伤认定申请书》，要求被告恢复对王雷兵的工伤认定。因被告未恢复对王雷兵工伤认定程序，原告遂于同年7月30日向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的中止通知。

　　裁判结果

　　四川省乐山市市中区人民法院于2013年9月25日作出(2013)乐中行初字第36号判决，撤销被告乐山市人力资源和社会保障局于2013年4月10日作出的乐人社工时〔2013〕05号《中止通知》。一审宣判后，乐山市人力资源和社会保障局提起了上诉。乐山市中级人民法院二审中，乐山市人力资源和社会保障局递交撤诉申请获准。一审判决已发生法律效力。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为，本案争议的焦点有两个：一是《中止通知》是否属于可诉行政行为；二是《中止通知》是否应当予以撤销。

　　一、关于《中止通知》是否属于可诉行政行为问题

　　就本案而言，峨眉山市公安局交警大队就王雷兵因交通事故死亡，依据所调查的事故情况，只能依法作出道路交通事故证明，而无法作出交通事故认定书。因此，本案中道路交通事故证明已经是公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》就事故作出的结论，也就是《工伤保险条例》第二十条第三款中规定的工伤认定决定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”。除非出现新事实或者法定理由，否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论。而本案被告在第三人申请认定工伤时已经提交了相关道路交通事故证明的情况下，仍然作出中止通知，并且一直到原告起诉之日，被告仍以工伤认定处于中止中为由，拒绝恢复对王雷兵死亡是否属于工伤的认定程序。由此可见，虽然被告作出中止通知是工伤认定中的一种程序性行为，但该行为将导致原告的合法权益长期，乃至永久得不到依法救济，直接影响了原告的合法权益，对其权利义务产生实质影响，并且原告也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济。因此，被告作出的《中止通知》，属于可诉行政行为，人民法院应当依法受理。

　　二、关于中止通知应否予以撤销问题

　　法院认为，《工伤保险条例》第二十条第三款规定，“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”。如前所述，第三人在向被告就王雷兵死亡申请工伤认定时已经提交了道路交通事故证明。也就是说，第三人申请工伤认定时，并不存在《工伤保险条例》第二十条第三款所规定的依法可以作出中止决定的情形。因此，被告依据《工伤保险条例》第二十条规定，作出中止通知属于适用法律、法规错误，应当予以撤销。另外，需要指出的是，在人民法院撤销被告作出的中止通知判决生效后，被告对涉案职工认定工伤的程序即应予以恢复。

【注释】

 [1]朱维究、阎尔宝：“程序行政行为初论”，载《政法论坛》1997年第3期；赵大光、杨临萍、王振宇：“关于审理行政许可案件若干问题的规定的理解与适用”，载2010年l月6日《人民法院报》第5版；杨科雄：“试论程序性行政行为”，载《法律适用》2010年第8期。

　　[2]董保城：“行政程序中程序行为法律性质及其效果之探讨”，载《政大法学评论》1994年第51期。

　　[3]蔡茂寅等：《行政程序法实用》，学林文化事业有限公司2001年版，第342页。