论行政机关初步意见案件的法律问题归属

　规划行政部门对《规划设计方案》作出的批准行为是行政机关向项目建设单位颁发建设工程规划许可证过程中的一种行政行为，属行政机关的初步意见。[1]由于相关项目的建设可能对周边相邻人的权益产生一定的影响，司法实践中部分当事人就该行政行为向法院提起了诉讼。

　　一、据以讨论的案例

　　2011年9月14日，某县城市规划建设局（以下简称“规划局”）批准了一建设公司的《规划设计方案》申请。方案中涉及的工程项目位置与该县香精厂毗邻。香精厂认为相关项目建成后自己的出入通行权将严重受阻、生产经营活动也将深受影响，遂于同年9月向复议机关申请行政复议，请求撤销规划局作出的这一批准行为。其后复议机关维持了该行政行为。再后，香精厂于2012年1月向县人民法院提起行政诉讼，请求撤销规划局作出的《规划设计方案》批准行为。[2]

　　二、相关意见的分歧

　　本案在审查中出现了三种观点：第一种观点是《规划设计方案》批准行为不属于行政诉讼受案范围；第二种认为该行政行为可诉，但香精厂不具有原告主体资格；第三种则既认可批准行为的可诉性，也认为香精厂具有原告资格。

　　持第一种观点的理由是：《规划设计方案》批准行为是颁发建设工程规划许可证的必经程序，属规划局实施建设工程规划许可中的过程性、阶段性行为。此时正常的行政程序尚未完成，故该行为属不成熟行政行为。又，不成熟的行政行为对原告权利与义务不产生实际影响，因此不可诉。

　　第二种观点的理论依据是：被诉行政行为是规划局向第三人作出的一种行政许可行为。与建设工程规划许可一样，该行政行为也属《行政许可法》调整，因而可诉。不过，由于该行政行为与香精厂不具有直接的法律上的利害关系，并非必然会影响其权利或义务，故香精厂无行政诉讼原告资格。

　　第三种观点对《规划设计方案》批准行为的可诉性理由分析与第二种观点一致，但在原告资格问题上却认为由于香精厂在地理位置上与《规划设计方案》中的工程项目相邻，该厂通行权在项目建成后必将受到影响，且生产经营活动也会受到一定程度的影响，因此该厂有原告主体资格。

　　三、法律问题的归属

　　三种观点，各有论据。孰是孰非尚须考证。不过，探析的路径大抵为“先可诉性，后原告资格”，因为“原告资格的第一个法定构成要件是，必须有可诉的行政行为存在”。[3]

　　（一）可诉性之问探析

　　1.成熟性原则梳理

　　观点一的理论根据为“成熟性原则”，故梳理该原则的含义与标准成为必要。

　　“成熟性原则”源于美国法院判例，“要求案件必须发展到能够起诉的阶段，才能提出控诉，否则法院不受理”，[4]亦即行政行为必须成熟到可被起诉的时候，法院才享有司法审查的权力，可以受理相关的案件。[5]可见，此原则意欲解决的是行政诉讼受案范围问题。也可以说当时机不够成熟时行政行为游离于行政诉讼受案范围之外，不可诉。故对行政行为可诉性问题的探讨可从行政行为成熟标准入手，观行为成熟程度是否已达该标准。若是，则为可诉的行政行为；不然，应排除在受案范围之外。

　　行政行为的成熟标准可分实质标准和形式标准。实质标准指“行政行为是否对相对人的权利义务造成了实际的影响，包括因行政行为的实施，导致相对人权利、利益、名誉、地位上受损，或义务的承担或加重等”；[6]而形式标准则指“须待行政行为发展到最后决定阶段才算成熟”。[7]相比之下，形式标准具有“终了性”的特征，易于分辨，是判断行政行为可诉性的常用标尺。但该标准亦有“不可靠”之处，因“如果一个最终行为中包含一个或几个独立的实体行为，则相对人在行为终结后可对最终行为或其中任何一个实体行为提起诉讼”。[8][9]故实质标准才是判断行政行为可诉性的至要依据。

　　2.被诉行为成熟度

　　本案中，被诉《规划设计方案》批准行为从形式上来看，处于建设工程规划许可行为作出之前，是规划许可行为的前置行为，离建设工程规划许可完成尚有一段时距，类似程序性行政行为，有一定的“不成熟”特征。但若仔细分析该行为对利害关系人权利义务产生的影响，却可发现其已具相当的成熟性，因从《规划设计方案》申请人—建设公司角度看去，其相关权利义务受到了实际影响。分析如下：如果规划局批准了《规划设计方案》，建设公司便拥有了申请建设工程规划许可的一个法定条件，当其他条件齐备时，该公司便可获得相应的建设工程规划许可；不然，即便该公司具备了其他申请条件，仍不能取得建设工程规划许可、实施相应工程建设（部分同意的审查意见也不可用于申请建设工程规划许可）。故该行政行为对利害关系人[10]权利和义务的影响是实际的。依成熟性原则实质标准，规划局作出的《规划设计方案》批准行为已合司法审查要求，因此可诉。该行政行为属“最终行为中包含的独立实体行为”。权利与义务受到实际影响的当事人可就最终行为—建设工程规划许可提起诉讼，也可起诉该批准行为。

　　（二）原告资格辨析

　　1.原告资格理论

　　囿于案件发生的时间，分析本案起诉人是否具有原告资格问题时应考察1989年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“89年《行政诉讼法》”）及《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“《若干解释》”）。89年《行政诉讼法》第41条规定提起行政诉讼的原告应当是“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，而《若干解释》第12条则规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。此为判断起诉人是否具备原告主体资格的两条重要规定。其中，前者明确了行政诉讼原告主要类型和“取得原告资格的条件”，后者则针对由于前者富有主观“认为”色彩的表述可能导致原告资格过于宽松的趋势予以缩紧，以使行政诉讼只为那些确与行政行为存在法律上利害关系的当事人展开。实务中，原告资格的辨析应以后者为准。关于何谓“法律上的利害关系”，论者颇丰。不过，“一般来说，法律上的利害关系是对特定人所产生的特别的利害关系”。对特定人而言，并非其所有相关利益都应计入关系之中。行政诉讼原告资格的确定既要考虑保护当事人诉权也应注意维护行政管理秩序稳定性与连贯性。为此，有的法官认为应将“与具体行政行为有法律上的利害关系”理解为“行政机关的行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响”，并强调“这种实际影响的利害关系，包括不利的关系和有利的关系，但必须是一种已经或者必将形成的关系”。笔者赞同其说，同时认为“倘若出于特殊的立法或者司法政策考虑，对于间接损害的受害者也可以给予救济”亦是正确的。除非法律另有规定，“被诉行政行为对起诉人权益的影响，必须是一种确定的、现实的、直接的影响”。“法律上的利害关系要求相关利益是现实的或者伸手可得的，而不纯粹是一种期待的、虚无缥缈的利益”。

　　2.本案具体分析

　　本案，由于我国《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，第三人取得《规划设计方案》批准后不可立即开始相关工程的建设，而香精厂所称的通行权等权益损失也并非必然发生。该批准行为欲对香精厂的权益产生实际的影响还需通过建设工程规划许可，即只有建设公司取得建设工程规划许可之后，相关工程的建设才可进行，而起诉人权益才会受到确定的、切实的、毫无疑问的，而非可能的、期待的、具有预测性的影响。另外，目前我国法律尚未明确规定本案起诉人可起诉《规划设计方案》批准行为，故香精厂不享有原告主体资格。

【注释】

 [1]何海波在《行政诉讼法》（法律出版社2011年版，第165页）一书中将综合规划土地局作出的《关于“震旦国际大楼”设计方案的审查意见》归为行政机关的初步意见。该行政行为与本案讨论的《规划设计方案》批准行为性质上类同，都是行政机关针对第三人项目规划设计方案作出的审查意见。不同之处是，前者为行政机关针对第三人申请修改项目工程规划设计参数作出的审查意见；后者是行政机关对《规划设计方案》作出的初次审查意见（未涉及修改问题）。两种行为之后跟随的都是建设工程规划许可。

[2]司法实践中，有的当事人在法官指导下改诉建设工程规划许可。不过也有当事人坚持诉《规划设计方案》批准行为或对两个行政行为都提起诉讼。本案属前一种类型。其他行政争议中类似情形也有发生，如涉及农村集体土地行政案件，村委会或农村集体经济组织起诉建设项目用地预审、建设项目立项审批或申请征收土地报批行为的。

[3]江必新：《行政诉讼法—疑难问题探讨》，北京师范学院出版社1991年版，第111页。

[4]石佑启：《在我国行政诉讼中确立“成熟原则”的思考》，载《行政法学研究》2004年第1期。

[5]江必新、梁凤云在《行政诉讼法理论与实务》（北京大学出版社2011年版，第730—731页）中也有相关论述，如，“原告提起行政诉讼必须以行政机关的行为存在为基础”，“行政法律行为存在一般包括两个条件：①该行政法律行为已经产生一定的法律效果。②该行政行为已经完成，而非正在形成中的、不成熟的行政行为”。

[6]蔡乐渭：《行政诉讼中的成熟性原则研究》，载《西南政法大学学报》2005年第5期。

[7]前引[6]。

[8]薛刚凌：《行政诉讼受案标准研究》，载《法商研究》1998年第1期。

[9]薛刚凌在《行政诉讼受案标准》（《法商研究》，1998年第1期）中提到：“所谓实体行为是指影响相对人实体权利与义务的行政行为”。这种仅限于“相对人”的说法固然有些滞后，以“利害关系人”代之或许更为合适，但其所讲的行政行为可诉性实体性标准至今仍有现实意义。作为补充，她在文中指出“程序行为不可诉，但其违法时可作为实体行为的程序要件受审查”。另，江必新主编的《新行政诉讼法专题讲座》（中国法制出版社2015年版，第75页）中也写到“判断一个行政行为是否对当事人的权利义务产生不利影响，不能简单地看该行政行为是否已经达到终了阶段。”及“未达到终了阶段的行政行为，也可能对当事人的人身、财产等合法权益造成实际损害或者权利受到实际限制，根据成熟性理论，此时尽管行政程序还在未终了阶段，但是，因当事人权利已经受到了损害或者限制，该中间性行政行为也可以成为一个成熟的行政行为，应当纳入行政诉讼受案范围。”

[10]当然，权益因此行政行为受到影响的公民、法人或其他组织相对建设工程规划许可来讲数量有限，但并非没有。